【案情介紹】

     1992年11月30日，某市甲公司向市城建土地環保局申請，獲批一宗面積約1．9萬平方米的國有土地使用權，并取得了編號為130號的《建設用地規劃許可證》，甲公司繳納了每平方米7．8元、共計14．8萬元的相關費用。1996年10月29日，甲公司因為拖欠乙公司貨款，便以《建設用地規劃許可證》質押抵償債務。1999年7月，乙公司破產清算，該土地被執行為乙公司資產。因乙公司拖欠王某債務，2001年2月11日清算小組向市城建土地環保局申請，將《建設用地規劃許可證》變更登記給王某。其間，由于該地長期閑置，市城建土地環保局曾先后于1999年12月1日和2000年9月15日向甲公司發出《閑置土地處置通知書》和《閑置土地處置決定書》，決定收回編號為130號的《建設用地規劃許可證》。機構改革后，原市城建土地環保局分開為建設局、國土資源局和環保局。新組建的市國土資源局加大對遺留閑置土地問題的處置，并分別于2004年4月14日和2004年6月29日向王某發出《閑置用地處置通知書》和《無償收回國有土地使用權決定》。2004年7月19日，王某向省國土資源廳申請行政復議，要求撤銷閑置土地收回決定，2004年9月30日省國土資源廳作出維持原處置的決定。王某遂于2004年11月3日向市法院提起行政訴訟，要求撤銷2004年6月29日市國土資源局發出的《無償收回國有土地使用權決定》。

【法院判決】

    2005年1月22日，市法院作出判決，駁回王某的請求。

【評析】

    法院判決中雖維持了市國土資源局所做的決定，收回了該宗國有土地的使用權，但從國土資源行政主管部門以及法院對本案的處理分析，本案的關鍵點并不在于對王某土地閑置的認定和處理的問題上，而應是王某是否已經取得了該宗土地的國有土地使用權。

    根據我國《物權法》第9條，《中華人民共和國土地管理法》第3條、第43條，《中華人民共和國城市房地產管理法》第兒條、第14條，《土地登記辦法》第15條、第16條，《土地管理法實施條例》第22條以及《城市房地產開發經營管理條例》第12條等的規定，通過出讓方式取得國有土地使用權，土地使用者只有經過建設、規劃等部門的相關審批后，持相關審批文件，如《建設用地規劃許可證》等向國土資源管理部門提出用地申請，經政府批準后，通過與政府簽訂國有使用權出讓合同，并辦理了土地登記后，才能真正取得國有土地的使用權，其權利才能受到法律的保護。而在本案中，王某僅是通過債務清償的方式從乙公司手中獲得該宗土地的《建設用地規劃許可證》，而《建設用地規劃許可證》僅僅是辦理用地申請之前的一項規劃許可的程序而已，根據用地申請的要求，《建設用地規劃許可證》只是作為其申請要件之一，所以取得了《建設用地規劃許可證》并不能當然意味著取得了該宗土地的國有建設用地使用權。因此，本案從甲公司將該宗土地的《建設用地規劃許可證》質押給乙公司起就進入了一個誤區，認為取得了《建設用地規劃許可證》就取得了該土地的國有土地使用權。

【法理研究】

    本案涉及的關鍵是取得《建設用地規劃許可證》是否當然取得國有建設用地使用權，以及國有土地使用權何時生效的問題。

  一、規劃許可不是出讓合同，取得《建設用地規劃許可證》并不意味著必然

    取得國有土地使用權。根據《中華人民共和國土地管理法》第43條，《中華人民共和國城市房地產管理法》第11條、第14條，《土地管理法實施條例》第22條以及《城市房地產開發經營管理條例》第12條的規定，任何單位和個人進行建設，需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地，在申請辦理過程中應先辦理建設項目用地預審、項目性質、規模和開發期限、城市規劃設計條件等手續后，持建設項目的有關批準文書，向市、縣人民政府土地行政主管部門提出建設用地申請，土地行政主管部門審查，擬訂供地方案，方案經批準后，才由市、縣人民政府向建設單位頒發建設用地批準書。有償使用國有土地的，由市、縣人民政府土地行政主管部門與土地使用者簽訂國有土地有償使用合同，土地使用者依法辦理土地登記。至此，土地使用者依法取得國有土地使用權。

   在本案中，無論是甲公司還是王某，所持有的僅僅是《建設用地規劃許可證》，根據《城市房地產開發經營管理條例》第12條的規定，土地使用權出讓或者劃撥前，縣級以上地方人民政府城市規劃行政主管部門和房地產開發主管部門列房地產開發項目的性質、規模和開發期限、城市規劃設計條件等提出的書面意見，僅是作為申請取得土地使用權出讓或者劃撥的依據之一，并非是該土地使用權的權屬憑證。因此，甲公司并未真正獲得該宗土地的國有土地使用權。另外，根據《堀市房地產管理法》第27條的規定，未依法登記領取權屬證書的，不得轉讓。本集中甲公司僅在取得該地的《建設用地規劃許可證》時即將該地進行轉讓，并不守合房地產轉讓的條件，所以王某也未獲得實質意義上的國有土地使用權。雖然2007年《中華人民共和國城鄉規劃法》頒布后，在程序上有所改變，對于劃撥方式取得的國有土地使用權，申請辦理程序基本不變，即建設單位在取得建設用地規劃許可證后，方可向縣級以上地方人民政府土地主管部門申請用地，經縣級以上人民政府審批后，由土地主管部門劃撥土地。但對于出讓方式取得國有土地使用枳的，則要求在簽訂國有土地使用權出讓合同后，建設單位應當持建設項目的批準、核準、備案文件和國有土地使用權出讓合同，向市、縣人民政府城鄉規劃主管部門領取建設用地規劃許可證。而本案發生及處理時間均在此之前，可見無論是甲公司還是王某所取得的《建設用地規劃許可證》都只能是作為申請取得國有土地使用權的文件證據之一，而不是土地的權屬憑證。 

    因此，根據現行法律的規定，本案所涉土地的使用權依然屬于國家所有，當地市、縣人民政府可以宜接將該土地進行公開出讓。對于行政主管部門的處理行為，根據《中華人民共和國土地管理法》第37條、《中華人民共和國城市房地產管理法》第25條、《城市房地產開發經營管理條例》第12條、第15條以及《閑置土地處置辦法》的規定，閑置土地的前提條件是土地使用者依法取得土地使用權后未經原批準用地的人民政府同意，超過規定期限未動工開發建設的建設用地。而本案中無論是甲公司還是王某都未依法取得該宗土地的國有土地使用權，所以就談不上確定為閑置土地的處理，也就不存在收回國有土地使用權一說。實際上，本案中甲公司對該宗土地的使用應屬未批先用的行為，市國土資源局可根據《中華人民共和國土地管理法》第76條的規定責令其退還土地；本案中所涉及的土地轉讓也不符合《中華人民共和國城市房地產管理法》第37條規定的轉讓條件。因此，甲公司轉讓給王某該宗土地的行為，也應屬非法行為。

  二、國有土地使用權的生效

    《物權法》第9條規定：“不動產物權的設立、變更、轉讓和消滅，經依法登

記，發生效力；未經登記，不發生效力，但法律另有規定的除外。依法屬于國家所有的自然資源，所有權可以不登記。”《土地登記辦法》第15條規定，土地登記簿是土地權利歸屬和內容的根據。第16條規定：“土地權利證書是土地權利人享有土地權利的證明。土地權利證書記載的事項，應當與土地登記簿一致；記載不一致的，除有證據證明土地登記簿確有錯誤外，以土地登記簿為準。”《中華人民共和國土地管理法》第13條規定：“依法登記的土地所有權和使用權受法律保護，任何單位和個人不得侵犯?！薄锻恋毓芾矸▽嵤l例》第22條第1款第(四)項規定．土地使用者應當依法申請土地登記。

    根據前述規定，不動產物權登記，最基本的效力表現為，除法律另有規定外，不動產物權的設立、變更、轉讓和消滅，經依法登記，發生效力；未經登記，不發生效力。例如，當事人訂立了合法有效的買賣房屋合同后，只有依法辦理了房屋所有權轉讓登記后，才發生房屋所有權變動的法律后果；不經登記，法律不認為發生了房屋所有權的變動。在不動產物權登記的這個核心效力的基礎上，還可以派生出不動產物權登記推定真實的效力，即除有相反證據證明外，法律認為記載于不動產登記簿的人是該不動產的權利人。這既是不動產物權交易安全性和公正性的需要，也是不動產物權公示原則的必然要求。因此，對信任不動產登記簿記載的權利為正確權利而取得該項權利的第三人，法律認可其權利取得有效而予以保護，但對明知不動產登記簿記載的權利有瑕疵而取得該項權利的人，法律則不予以保護。“未經登記，不發生效力，但法律另有規定的除外”中的“法律另有規定的除外”，主要包括三方面的內容：一是依法屬于國家所有的自然資源，所有權可以不登記。二是《物權法》第二章第三節規定的物權設立、變更、轉讓或者消滅的一些特殊情況，即主要是非依法律行為而發生的物權變動的情形：第一，因人民法院、仲裁委員會的法律文書、人民政府的征收決定等，導致物權設立、變更、轉讓或者消滅的，自法律文書生效或者人民政府的征收決定等行為生效時發生效力；第二，因繼承或者受遺贈取得物權的，自繼承或者受遺贈開始時發生效力；第三，因合法建造、拆除房屋等事實行為設立和消滅物權的，自事實行為成就時發生效力。三是考慮到現行法律的規定以及我國的實際情況尤其是農村的實際情況，本法并沒有對不動產物權的設立、變更、轉讓和消滅，一概規定必須經依法登記才發生效力。例如，在“土地承包經營權”一章中規定，“土地承包經營權自土地承包經營權合同生效時設立”；同時還規定，“土地承包經營權人將土地承包經營權互換、轉讓，當事人要求登記的，應當向縣級以上地方人民政府申請土地承包經營權變更登記；未經登記，不得對抗善意第三人?！?這里規定的是“未經登記，不得對抗善意第三人”，而不是“不發生效力”?！暗匾蹤唷币徽乱幎?，“地役權自地役權合同生效時設立。當事人要求登記的，可以向登記機構申請地役權登記；未經登記，不得對抗善意第三人。” 因此，對于權利人取得不動產的權利而言，只有依法辦理了土地登記，將自己欲取得的不動產權利記載于土地登記簿上，才能使自己的權利受法律的保護。

三、本案啟示

    隨著我國土地法律制度越來越完善，關于土地權利的取得及效力等問題都有了較為明確的規定，因此，土地權利人在受讓土地權利時，應慎重依法行事，避免自己的權益受損。