工程質量保證金是建筑行業中建設單位依照約定收取的一種保證金，由建設單位在支付工程進度款或工程尾款時按一定比例預留，專門用于保證維修建設工程，在建設工程領域被廣泛應用。但是，目前中國建筑行業中建設單位不規范收取保證金、收取高額保證金以及延期或拒不返還保證金的情況十分普遍。2016年6月23日《國務院辦公廳關于清理規范工程建設領域保證金的通知》(國辦發〔2016〕49號)要求全面清理各類保證金，轉變保證金繳納方式，嚴格工程質量保證金管理，按時返還保證金。2017年6月20日，住房和城鄉建設部、財政部發布了《建設工程質量保證金管理辦法》(〔2017〕138號)，對建設工程領域反映問題較大的建設工程質量保證金問題進行了規范，將工程質量保證金預留上限由5%調降為3%，這對于進一步減輕企業負擔，盤活建筑市場資金有效利用，具有積極意義。2017年9月22日，住房和城鄉建設部、國家工商行政管理總局《建設工程施工合同(示范文本)》(GF-2017-0201)，對于缺陷責任期的定義、缺陷責任期的起算點、缺陷責任期的責任承擔以及工程質量保證金預留、利息、返還、爭議解決機制等內容進行了修訂。

從國務院及建設行政主管部門近幾年對建設工程領域保證金的清理規范來看，工程質量保證金作為一項保障工程質量、強化施工方責任意識的重要制度在工程建設領域發揮了重要作用，但是實踐中發包方在工程竣工驗收后拒不返還工程質量保證金以及返還工程質量保證金期限較長的現象仍然時有發生并訴至法院，迫切需要人民法院統一裁判規則。

二、本解釋制定過程中的不同意見

在很長一段時間內，工程質量保證金與工程質量保修金兩個概念在實踐中是不加區分的。工程保修階段包括缺陷責任期與工程保修期。缺陷責任期內，由承包人原因造成的缺陷，承包人負責維修，并承擔鑒定及維修費用；如承包人未履行缺陷修復義務，則發包人可以按照合同約定扣除工程質量保證金，并由承包人承擔相應的違約責任。缺陷責任期屆滿，發包人應當返還工程質量保證金。保修期是承包人按照合同約定對工程承擔保修責任的期限，從工程竣工驗收合格之日起計算。保修期內，承包人對建設工程的保修義務屬于法定義務，不能通過合同約定予以排除。

缺陷責任期內的質量缺陷修復義務與保修期內質量保修義務存在不同。缺陷責任期是扣留工程質量保證金的期限，缺陷責任期內承包人承擔的是質量缺陷修復義務，保修期內承包人承擔的是保修義務。缺陷責任期滿，發包人應當按照合同約定退還工程質量保證金。工程質量保證金的返還與保修期沒有必然聯系。發包人不能以保修期未屆滿為由拒絕向承包人返還工程質量保證金。

本條在征求意見過程中對于“工程質量保證金”這一概念，最早使用的是“工程質量保證(保修)金”的表述。征求意見過程中，有意見認為，應將“質量保證(保修)金”統一修改為“質量保證金”，主要理由是：工程實踐中“質量保證金”和“質量保修金”存在混用的情形，二者區別主要在于前者對應的是缺陷責任期，后者對應的是質量保修期，本解釋針對的是缺陷責任期滿后“質量保證金”的返還期限問題，建議統一使用“質量保證金”的表述。也有意見認為國務院辦公廳《關于清理規范工程建設領域保證金的通知》(國辦發〔2016〕49號)中保留的四類保證金中沒有“工程質量保修金”因此，不應再使用“工程質量保修金”的概念。本解釋最終采用了“工程質量保證金”這一概念，主要是因為工程質量保證金制度已為相關規范性文件正式確立，而工程質量保修金的表述不嚴謹，其內涵和功能在很大程度上已由工程質量保證金制度所吸收。對于實踐過程中出現的以工程質量保修金名義收取或預留的資金，一般應認定為工程質量保證金。

本解釋制定過程中，當事人對返還工程質量保證金的期限沒有進行約定的情況下如何確定返還的起始時間，本解釋最初使用的是“自工程竣工驗收之日起算滿二年”，有意見認為，該表述的實踐概念不清晰，宜明確具體起算時間，建議修改為“自通過工程竣工驗收之日”。也有意見認為，本解釋部分條款使用了“竣工日期”的概念，規范統一起見，可以使用“自竣工日期起滿二年”的表述。在建設工程行業中，竣工日期、竣工之日、驗收合格之日、通過驗收之日等各種表述都在被廣泛、普遍使用，其意義基本一致。考慮到《建設工程質量保證金管理辦法》第八條中規定“缺陷責任期從工程通過竣工驗收之日起計”以及《建設工程施工合同(示范文本)》15.2.1規定“缺陷責任期從工程通過竣工驗收之日起計算”，本解釋最終確定了“自工程通過竣工驗收之日起滿二年”的表述，從文義上更加清晰，也與相關行政管理規范性文件保持一致。

三、工程質量保證金的法律性質

工程質量保證金就其名稱而言，屬于保證金；就其功能而言，屬于用以保證承包人在缺陷責任期內對建設工程缺陷進行維修的資金，是一種資金擔保方式。保證金在經濟生活中的運用極其廣泛，并非建設工程領域獨有，常見保證金類型還有商品質量保證金、履約保證金、投標保證金、期貨交易中的保證金、企業承包租賃保證金、房屋租賃押金、信用證保證金、取保候審中的保證金、旅客住宿押金、患者就醫押金、共享單車押金等。保證金在經濟生活中還可能以其他名義出現，如押金、抵押金、擔保金、意向金等。保證金雖然在經濟生活中運用廣泛，但保證金的性質、功能、法律后果在理論界及司法實踐中尚無統一的認識。一般認為，保證金類似于押金，參照押金的相關研究，關于保證金法律性質的主要觀點有：(1)抵銷預約說。該說認為保證金或押金(以下統稱保證金)的交付意味著當事人之間成立保證金預約，債務人不履行債務時，債權人得以保證金與其債權相抵銷。(2)附解除條件債權說。該說認為保證金的交付，發生了附解除條件的債權，即在債權人對債務人所負的返還保證金的債務上，附有債務人不履行其債務時，在所受損害的限度內保證金歸于消滅的解除條件。(3)附解除條件的消費寄托說。該說認為保證金的交付，為附解除條件的消費寄托，債務人不履行債務時，所附條件成就，債權人無需返還保證金。(4)債權質說。該說認為交付保證金的一方，對其受領人有請求返還之請求權，系以該項債權設定質權，故其性質為債權質權。(5)信托的所有權讓與說。該說認為保證金的交付，其受領人負有附停止條件的返還義務，系信托的所有權讓與行為。受領人在自己債權受清償之前，無返還的義務。即以交付保證金者將來履行債務作為受領人返還保證金的停止條件，因而其他債權人不得對尚未成立的返還請求權實施強制執行，其受領人得優先受償。我們認為，上述學說從不同角度對保證金的功能、效果進行了闡釋，對于厘清、探究保證金的性質具有重要作用，均具有一定合理性。但由于保證金、押金等擔保形式尚不是法定的擔保形式，其性質還有待在實踐和理論中進一步探討和研究。

工程質量保證金作為保證金的一種，顧名思義有保證的作用，保證金與《民法典》合同編規定的保證類似，但保證金并不屬于《民法典》規定的法定擔保類型。我國《民法典》僅規定了保證、定金、擔保物權以及融資租賃、所有權保留等幾種擔保類型，保證金并不屬于上述類型。有學者認為，質量保證金屬于合同的特別擔保措施，而非當事人對標的物承擔質量瑕疵責任的違約責任的一種方式。質量瑕疵責任和質量保證金擔保既有聯系，又有區別，違約責任作用的發揮更多的是在當事人違約之后，屬于事后救濟，比較消極和被動，而質量保證金擔保則著重防患于未然，二者著眼點不同，可以互補。違約責任產生的債權與其他債權人相比無優先性可言，而質量保證金因預先交付，具有優先受償的效果。

關于工程質量保證金的性質，我們認為，首先，工程質量保證金屬于金錢擔保。金錢擔保是指債務人通過交付或從自身應受償債權預留一定數額的金錢，給予債務人喪失金錢的壓力從而督促債務人適當履行債務的一種擔保措施。金錢從種屬概念而言可歸為物的一種，因此金錢擔保或可認為是一種物的擔保。但金錢擔保與物的擔保也存在明顯區別，因為金錢乃一般等價物，而物的擔保中的物則一般為特定化的物。金錢在交付之后因其一般等價物的特點，其所有權即歸屬于占有人，非再屬于交付金錢的一方，如定金、押金等。物的擔保中的物即使交付給債權人作為擔保，其所有權一般不會發生轉移，如質押、留置等。其次，工程質量保證金屬于約定擔保，而非法定的擔保形式。工程質量保證金雖然有相關部委規章加以規范，但規章僅是對工程質量保證金涉及的行為進行引導、管理，對于工程質量保證金的擔保對象、期限、返還等事項，均需由當事人在合同中進行約定。再次，工程質量保證金一般采取從工程款中預留的方式交付，這使其與其他類型保證金單獨預先交納的特點有所不同。買賣合同中的質量保證金更多地尊重當事人之間的意思自治，在擔保范圍、擔保期限、返還期限上均可以自行約定，但工程質量保證金則由行政管理部門進行規制，當事人在約定工程質量保證金時需受到相關管理規定的約束，缺乏任意性。

工程質量保證金與實踐中出現的金錢質押亦存在較大區別。2021年1月1日《最高人民法院關于適用〈中華人民共和國民法典〉有關擔保制度的解釋》第七十條第一款中規定，債務人或者第三人為擔保債務的履行，設立專門的保證金賬戶并由債權人實際控制，或者將其資金存人債權人設立的保證金賬戶，債權人主張就賬戶內的款項優先受償的，人民法院應予支持。該款規定的質押屬特殊的金錢質押，也屬于金錢擔保的一種，但金錢質押中的質押物是特定化的，區別于債務人或第三人其他財產中的金錢，其所有權屬于債務人或第三人，因其特定化的特點導致其喪失了一般等價物的功能，并不能為債權人任意支配。工程質量保證金則不同，發包人從應付工程價款中預留的款項與發包人的財產并未嚴格區分，發包人對于工程質量保證金已經具有所有權，這與法定擔保中的流質非常類似，但法律對此未加以禁止。

四、關于承包人返還工程質量保證金的具體情形

本條規定在三種情形下，承包人請求返還工程質量保證金的，人民法院應予支持。

(一)當事人對返還期限有約定的處理

本條第一款第一項規定當事人約定的工程質量保證金返還期限屆滿，承包人請求發包人返還工程質量保證金的，人民法院應予支持。當事人對返還工程質量保證金有約定，是指當事人在簽訂建設工程施工合同時對返還工程質量保證金有專門約定，包括在合同的通用條款、專用條款中的返還工程質量保證金的約定，或者簽訂的其他協議中關于返還工程質量保證金的約定。

(二)當事人對返還期限沒有約定的處理

本條第一款第二項規定當事人未約定工程質量保證金返還期限的，自建設工程通過竣工驗收之日起滿二年，承包人請求發包人返還工程質量保證金的，人民法院應予支持。

《建設工程質量保證金管理辦法》明確規定缺陷責任期即為發包人預留工程質量保證金的期限，缺陷責任期最長不超過2年，可由當事人在合同條款中約定。但如果當事人沒有約定，則參照該規定，缺陷責任期不能超過2年的期限。通常情況下，當事人對返還工程質量保證金沒有約定包括如下情形：(1)當事人對返還工程質量保證金沒有形成任何書面協議或其他形式的協議。如當事人未采用《建設工程施工合同(示范文本)》的情況下，發包人預留了工程質量保證金，但雙方對于返還期限沒有約定，則此種情況下應適用本條的規定。(2)當事人對返還工程質量保證金期限雖然有約定，但是約定全部或者部分違反了《建設工程質量保證金管理辦法》的相關規定，如當事人約定工程質量保證金自工程通過竣工驗收之日起滿3年后返還，則當事人該約定違反了《建設工程質量保證金管理辦法》缺陷責任期最長不超過2年的規定，超過2年的期限不能認定為缺陷責任期；或者當事人約定主體工程質量保證金竣工3年后返還，其他部分工程質量保證金竣工1年后返還，則因關于主體工程缺陷責任期的約定超過2年，超過2年的期限不能認定為缺陷責任期；(3)如當事人雖然對返還工程質量保證金有相關的約定，但約定不明且根據合同相關條款及相關證據又無法確定返還期限的，亦應視為當事人沒有約定，適用本條確定工程質量保證金的返還期限。

(三)因發包人原因導致工程未能竣工驗收的處理

本條第三項規定因發包人原因建設工程未按約定期限進行竣工驗收的，自承包人提交工程竣工驗收報告九十日后起當事人約定的工程質量保證金返還期限屆滿；當事人未約定工程質量保證金返還期限的，自承包人提交工程竣工驗收報告九十日后起滿二年。

本項內容充分吸收了《建設工程質量保證金管理辦法》第八條的規定，即缺陷責任期從工程通過竣工驗收之日起計，由于發包人原因導致工程無法按約定期限進行竣工驗收的，在承包人提交竣工驗收報告九十日后，工程自動進入缺陷責任期。需要注意的是，工程自動進入缺陷責任期后，仍然需要考量當事人之間對于工程質量保證金的返還期限有無約定，如有約定，則自承包人提交工程竣工驗收報告九十日后起算約定的缺陷責任期，缺陷責任期滿，發包人即有返還工程質量保證金的義務；如當事人對于缺陷責任期未約定，自承包人提交工程竣工驗收報告九十日后起滿二年，發包人即有返還工程質量保證金的義務。

關于對發包人原因的理解。本條規定了因發包人原因導致建設工程未按約定期限進行竣工驗收時工程質量保證金如何返還的問題，條文中規定的“發包人原因”一般是指發包人無故拖延、不予配合等導致建設工程未按約定時間進行竣工驗收。如因發包人對工程進行重大的設計變更或相關規劃、施工手續存在缺陷或不完備而導致工期順延、工期拖延無法按約定期限進行竣工驗收，此種情況實際屬于工期拖延或順延的問題，不屬于本條規范的情形。本項規定的初衷在于解決承包人提交竣工驗收報告后發包人無故拖延、不予配合組織竣工驗收的問題。因此，對于“因發包人原因建設工程未按約定期限進行竣工驗收”有其特定含義，是指建設工程具備竣工驗收條件而因發包人原因未組織竣工驗收。無論工程按期竣工還是存在順延、拖延情形，只要承包人提交竣工驗收報告后發包人在約定期限內及時組織了竣工驗收，雙方對工程質量保證金返還期限有約定的，應適用本條第一款第一項的規定，即發包人應按約定返還工程質量保證金；如雙方對工程質量保證金返還期限沒有約定的，應適用本條第一款第二項的規定，即發包人應自建設工程通過竣工驗收之日滿二年后返還工程質量保證金。發包人未按約定期限進行竣工驗收才屬于本項規定規范的情形。工期順延、拖延而產生的相關法律責任，應根據法律及當事人合同約定加以解決，與質量保證金的返還問題屬兩個方面的問題，沒有必然聯系。

(四)本條規定中“工程通過竣工驗收之日”的理解

本條規定第一款第二項中，計算缺陷責任期的起點是以“工程通過竣工驗收之日”為據，對于“工程通過竣工驗收之日”如何理解，我們認為，這一概念與本解釋第九條規定的“竣工日期”應作同一理解。實踐中，對于工程的竣工驗收的時點，存在多個稱謂，包括“竣工驗收合格之日”“驗收合格之日”“通過驗收之日”“驗收通過之日”“通過竣工驗收之日”等，這些概念雖然表述上略有不同，但其指向的時間可以認為是一致的。本條規定未采用“竣工日期”的表述而是采用了“工程通過竣工驗收之日”的概念，條文的語義更為清晰、通順。司法實踐中，如當事人對“工程通過竣工驗收之日”產生爭議的，應按照本解釋第九條的規定進行認定處理。

(五)承包人的保修義務

承包人在工程通過竣工驗收后，需向發包人出具工程保修書，按法定及約定的期限對建設工程承擔保修義務。承包人承擔保修責任和質量缺陷責任的起始時間是相同的，均自工程通過竣工驗收之日起算，但質量缺陷責任期一般短于保修期。缺陷責任期滿后，建設工程處于保修期的，承包人仍應履行保修義務，其保修義務并不因發包人返還工程質量保證金而免除。返還工程質量保證金意味著缺陷責任期滿，承包人不需要負擔交付工程質量保證金以保證履行質量缺陷責任的義務，但對于工程質量保修義務而言，無論有無工程質量保證金加以擔保，承包人都必須根據《建筑法》《建設工程質量管理條例》等法律法規的規定以及合同約定承擔保修義務。

【審判實踐中應注意的問題】

審判實踐中，承包人在主張工程款時往往一并主張工程質量保證金，對于工程質量保證金與工程款并未嚴格加以區分，發包人返還工程質量保證金時亦往往主張扣除工程存在質量缺陷的維修費用。對此，我們認為應注意以下問題：

一、關于工程款與工程質量保證金能否一并或分開主張的問題

我們認為，通常情況下當事人主張工程款與工程質量保證金時有以下情形：(1)籠統主張工程款，此種情況下應認為當事人在主張工程款的同時包括了工程質量保證金；(2)將工程款和工程質量保證金加以區分單獨主張；(3)明確在扣除工程質量保證金的情況下主張工程款；(4)明確單獨主張工程質量保證金。如前所述，工程質量保證金是發包人從應付工程款中預留的資金，屬于承包人工程款的一部分，用于保證在缺陷責任期內對工程缺陷進行維修。工程質量保證金本質上屬于工程款，承包人主張工程款時一并主張工程質量保證金不存在法律上的障礙。當然，如果承包人單獨主張工程質量保證金時，如建設工程尚在缺陷責任期內，則因工程質量保證金未到返還時間，其主張難以得到支持。如承包人在缺陷責任期內單獨就工程質量保證金之外的應付工程款提起訴訟，未主張工程質量保證金，只要其起訴符合《民事訴訟法》第一百一十九條規定的起訴條件，可以單獨成訴。另外，如當事人在一審起訴時因建設工程尚在缺陷責任期內未就工程質量保證金提出訴訟請求，但在訴訟過程中或二審期間建設工程缺陷責任期屆滿而提出訴訟請求的，應根據《民事訴訟法》及相關司法解釋的相關規定進行處理。